（来源：《中国质量报》2017年3月28日第三版，记者徐建华）

 

西安地铁为何没对劣质电缆“关门”

——关于西安地铁3号线电缆质量事件的追问

 

（徐骏 作）

□ 本报记者 徐建华

一封举报帖激起千层浪。自3月13日起，由陕西奥凯“问题电缆”引发的舆论风波持续发酵，西安、成都、重庆、合肥等市的城市轨道交通，及宝兰、西成、渝黔、兰渝等铁路项目均受到波及。

目前，西安地铁3号线电缆质量事件的相关调查仍在进行当中，但从目前披露的信息来看，仍然有诸多疑团等待解开，尤其是一些有关质量方面的问题，为何西安地铁没对劣质电缆产品“关门”？

追问一：

中标产品为何变成劣质产品

2016年11月开通运行的西安地铁3号线全长39公里，于2012年年中全面开工。根据西安市地铁办主任、西安市地铁公司总经理宋扬的说法，按照《西安地铁建设工程材料管理办法》，地铁建设工程材料供应分两大类，一类是甲供材料，一类由乙方自购，也就是乙供材料。乙供关键材料由中标施工单位根据办法和设计要求择优推荐材料供应商，经监理组织相关单位召开审查会，审查通过后，由中标施工单位在审查通过的合格供应商名录中自行确定。

2013年3月，西安地铁公司通过公开招标确定陕西省招标有限责任公司为地铁3号线一期工程安装装修项目招标代理公司。2014年8月，地铁公司委托陕西省招标有限责任公司，对西安地铁3号线一期工程车站设备安装及装修工程施工项目进行招标。

2015年4月13日，西安地铁3号线工程监理组织业主代表及9个标段的施工单位相关负责人召开了乙供关键材料审查会议，审查通过江苏凯达电缆公司、中国西电集团、远东电缆有限公司、山东华凌电缆有限公司以及奥凯电缆等7家单位为乙供关键材料供应商。最终由施工单位确定奥凯电缆为乙供关键材料供应商之一。

相较于其他企业，奥凯电缆属于业内“名不见经传”的小企业。然而，也正是这家电缆“小作坊”淘汰了中国西电集团、远东电缆这样的行业巨头，最终成为了西安地铁3号线乙供电缆材料商。公开资料显示，奥凯电缆成立于2012年，正式投产时间为2014年8月12日，而在此前的2013年，该公司就已经拿到了价款超过1360万元的供货合同。无论是成立的时间点还是后续的“大单”，奥凯电缆像是一个为西安地铁项目而生的企业。

“我公司在地铁3号线招标过程中，采用低价竞标的方式获得订单，在生产的过程中，为了获得一定的利润，降低了成本，造成了产品不合格，我这批电缆型号大约有20多种、规格有40多种，总造价4000多万（元），不合格的产品大约有3000万（元），发生这件事之后，我深深感觉到，我对社会犯下了不可饶恕的罪过，我愿意接受法律的制裁，对这种行为我深深地认罪和悔过，在此我对西安市人民表示深深的道歉。”3月21日，陕西奥凯电缆有限公司（以下简称奥凯电缆）法定代表人王志伟对以次充好、供应不合格电缆的行为供认不讳。

从王志伟的供述来看，之所以向西安地铁3号线工程提供劣质电缆产品，是因为低价中标之后为了获取利润，从而偷工减料、以次充好，那么既然明知价格太低为何还要中标呢？“严格说，奥凯电缆只是个被揪出的‘倒霉蛋’而已，低价中标，以次充好，降质增效，‘被合格’，这样的故事在电线电缆行业每天都在上演。粥少僧多，都是低价，不接等死，接了可能还有机会，要生存，饮鸩止渴也是没有办法的事。”中缆在线创始人、中国价格协会线缆价格分会秘书长柏广森表示，“根据我们中缆在线监测到的数据，地铁和铁路项目的线缆采购，如果是业主招标，大多数的项目都是‘价不抵本’的，因此供货很容易产生偷工减料、以次充好的问题，只有这样，中标方才能获取利润。”

作为机械行业中仅次于汽车工业的一个万亿量级行业，产能过剩、中小企业众多、行业集中度极低、中低端产品竞争激烈、科技研发投入少等特点。电线电缆的一些业内人士表示，电线电缆行业并非一个高门槛、高技术的行业，业内大多数企业都具备生产合格产品的能力，生产劣质产品的主要原因是成本压力和利润压力，尤其是在低价中标的情况下。

“我国目前规范招投标活动的法律规定主要是2000年开始实施《招标投标法》、2012年实施的《招标投标法实施条例》、2005年发布并于2013年修正的《工程建设项目货物招标投标办法》以及2001年发布并于2013年修正的《评标委员会和评标方法暂行规定》等，其中对招标产品的价格、技术性能、质量标准等都有明确要求。尽管这些法律法规中规定了能满足招标文件实质性要求，则以价格最低确定中标人的原则，但也明确要求，如果投标价格低于成本价，评标委员会应否决其投标，即要求体现注重经济效益和保障质量的双重目的。”对外经贸大学产品质量与安全法制研究中心主任李俊教授接受中国质量报记者采访时表示，但在实践操作中，由于投标价低于成本价不易界定，评标委员会容易受招标人影响，而招标人基于成本压力往往更多注重低价招标，导致价格和质量难以统一，低价中标往往成为核心原则，质量要素被忽视，这样就容易出现恶性低价竞争，为质量安全风险埋下隐患。

追问二：

地铁项目质量管理为何形同虚设

3月24日，针对西安地铁3号线奥凯电缆更换整改问题，西安地铁公司（办）领导班子集体约谈了涉事7家施工单位及两家监理单位上级单位相关负责人。7家施工单位分别为：中铁一局集团电务工程有限公司、建筑安装工程有限公司，中铁上海工程局集团有限公司、中铁十二局集团建筑安装工程有限公司、中铁建工集团有限公司、中铁四局集团建筑装饰安装工程有限公司、四联智能技术股份有限公司、深圳市奇信建设集团股份有限公司。两家监理单位分别为：西安铁一院工程咨询监理有限责任公司、陕西兵器建设监理咨询有限公司。

如此庞大的施工和监理队伍，为何劣质电缆产品进入地铁3号线工程却能畅通无阻呢？难道西安地铁3号线的工程质量管理形同虚设吗？“招标文件的技术规范书一般都对标的物的执行标准及质量要求作出了详细描述，西安事件暴露出来的是质量管控出现了问题。质量监控形同虚设，这是当前工程领域通病，这也是奥凯问题电缆能够在中铁系如此攻城略地的根本原因。”柏广森认为，权威部门检验“合格”报告，是项目产品验收合格的“背书”。鉴于奥凯电缆产品抽检不合格的前科，没有更权威检验报告背书，西安地铁3号线项目就不可能给予验收通过。

李俊指出，我国的相关法律法规对中标产品的质量是有明确要求的，比如规定招标文件中应有产品技术规格、技术标准、检验方法的要求，估计西安地铁事件的招标文件也必然明确了电缆产品的相关质量要求。当然，实际的执行情况会受到许多因素影响，比如施工方的进货验收、检验机构的公正检测、监理方的规范监理等。奥凯公司能以次充好，供应不合格电缆，数量巨大，可见地铁建设方的质量管理存在明显问题，这中间不排除腐败因素，但进货验收部门、检测机构、监理方也有相应责任。

一位多年从事工程监理的业内人士告诉记者，目前我国的监理单位更多的是义务却没有相应的权利和地位，业主出钱无法真正做到公平独立，这是体制的问题，另一个深层次的原因是监理公司门槛低，低价中标制导致恶性竞争，最后中标单位只能减员增效、用人低能。很多工程在定价时就已经注定难逃出事故的宿命，在投标时施工方就定好的决策，岂是几个监理能完全堵得住的。

不仅地铁项目自身的质量管理无法对劣质电缆产品“把关”，即使出现了奥凯电缆产品质量不合格的信息，似乎也对地铁3号线的建设与电缆产品的质量“把关”毫无用处。国家企业信用信息公示系统的公示报告显示，2015年11月至2016年2月间，西安市质监局先后4次对奥凯公司生产、销售不符合国家标准的电力电缆作出行政处罚，其中包括一次“销售伪造产品质量证明的电力电缆”。

无独有偶，在2015年陕西省质监局公布的6批次电力电缆被检出不合格名单中，奥凯公司也位列其中，不合格产品生产日期为2015年4月18日，原因为护套失重。

西安市质监局近日发布通报称，2015年10月12日至11月17日期间，执法人员根据群众匿名举报，先后4次赴地铁3号线工地执法检查，共抽检奥凯公司生产的电缆6个批次，其中3次检查结果为产品质量不合格，一次为伪造检验报告，执法人员依法对其违法行为进行了行政处罚。

可是西安地铁3号线项目建设相关方面对于权威部门公布的质量信息似乎是完全“免疫”的，不仅如此，其他采用了奥凯电缆的地铁和铁路工程项目同样对此信息“无动于衷”。“既然奥凯电缆已受到监管部门的行政处罚，表明其产品质量存在重大问题。西安地铁招标方、建设方对此未予重视并加强进货质量管理，奥凯电缆‘五胜’商标2015年12月还被陕西省工商局认定为‘陕西省著名商标’，其中除了可能存在腐败因素外，企业违法信息不能为执法部门、社会公众及时共享，也是重要原因。我国的质量诚信体系建设已经多年，不同监管部门间质量执法信息共享不及时、不全面的情况依然存在，社会公众更无从得知，因此也就无法有效发挥联合惩戒作用。”李俊说。

追问三：

到底有多少工程还在使用劣质产品

随着西安地铁电缆质量事件的持续发酵，奥凯电缆的“用户群”也逐渐被曝光，不仅是西安地铁，成都、合肥等地也发现地铁项目使用了奥凯公司的电缆产品。

继西安地铁3号线抽检所用奥凯电缆不合格后，3月22日，合肥、成都、青岛、重庆等地轨道交通部门均表示，对陕西奥凯公司生产的问题电缆进行了排查。其中，成都地铁宣布全面停用奥凯电缆，中国中铁、中国电建两家央企承诺，更换所有已安装的奥凯电缆，中国铁建也承诺，不再与奥凯电缆签订合同。重庆和青岛方面宣布未使用奥凯电缆。合肥轨道交通称将继续对奥凯电缆检测，将于3月28日公布检测结果。

据了解，包括北京、上海地铁在内越来越多的工程项目成为了奥凯电缆的“客户”，连更为重要的铁路项目也在其中。其中尤以中铁系公司为主。铁路项目包括宝兰客专、渝黔铁路、宁西二线、虎丰铁路等铁路项目部供货方。

3月24日，中国铁路总公司宣称，对铁路在建工程项目中施工单位采用奥凯电缆的情况进行全面排查。目前，有关铁路企业已对宝兰、西成、渝黔、兰渝等铁路项目所有奥凯公司提供的电缆全部实施更换。北京、上海方面则表示未使用奥凯电缆的产品。

只是不知道在这样的曝光、澄清和排查中，到底还有多少工程在使用劣质的电缆产品？还有没有像奥凯电缆这样披着质量合格的外衣却并不合格的其他电缆在使用？

 

如何从制度上对劣质产品说“不”

——业内人士和专家学者谈西安地铁3号线电缆质量事件的启示与反思

 

（李一博 摄）

□ 本报记者 徐建华

在西安地铁3号线电缆质量事件曝光后，记者所在的一个以电线电缆为主的微信群就异常活跃。来自电线电缆生产企业、质检机构以及上下游的企业，还有招投标采购的专家学者，每天围绕着事件的进展和影响展开讨论。

前事不忘后事之师。从电线电缆业内人士的观点来看，西安地铁3号线电缆质量事件应当成为行业发展的一次“警钟”和转折，希望借此让行业的发展走上良性道路。对于我国的工程质量管理来说，不少人也希望能够让其得到更多的惊醒，避免今后上演类似的悲剧。

低价中标“争议”背后的改革

对于电线电缆业内人士来说，谈及西安地铁3号线电缆质量事件，大多数的矛头都指向了低价中标，也认为行业的健康发展应当从改变低价中标开始。

“如果‘仅凭最低价中标而不顾品质’这种做法不改变，类似西安地铁问题电缆的事件还会发生。”远东控股集团有限公司董事局主席蒋锡培认为，要避免西安地铁电缆问题，需要监管、企业和用户方都作出改变。监管机构需要强化现场监管力度，包括来样和到货验收，要细查共管。企业要讲求诚信，而用户不能只追逐低价。

安徽电缆商会秘书长胡良健也表示，现在许多工程项目的招投标价格低于电线电缆产品的成本价，甚至比主要原材料铜的价格还低，市场价格决定了产品质量，低于成本价的市场交易不可能生产出合格的产品。他建议取消最低价中标法，改为综合定价中标。

据了解，所谓“最低价中标法”，是指在招标投标时，谁的报价最低就由谁中标的评标方法。其好处在于能够最大限度地节约建设资金、评标简便易行。在成熟的市场经济体制下，“最低价中标”作为一种国际上通行的评标方式，无论在国外的政府采购还是工程建设招标中均得到广泛的运用，成为一种国际惯例。在我国，以往具有强烈行政色彩的“预算定额”在工程建设领域一直起着举足轻重的作用，但随着各项改革的不断深入，对建设项目的定价也逐步从预算定额决定形式向“控制量、指导价、竞争费”方向转变，最低价中标逐步推行。

但在实际的运行过程当中，最低价中标法所引发的争论从来就未停止。2016年1月，北师大教授钟伟撰文《最低价中标是貌似善举的恶行》，历数最低价中标的种种弊端，引发的激烈讨论；今年全国两会上，有关取消最低价中标的呼声很高，呼吁者们认为最低价中标办法的错用和滥用，严重扰乱市场、阻碍正当竞争、降低产品质量，最终导致良者退出和劣者胡来的局面，违背国家质量强国、品牌兴国及“十三五”规划提出的优质优价和供给侧改革的初衷和愿望。

不过也有不少专家对此持不同看法。“算是老生常谈了，评标方法只是采购工具，关键看谁用，怎么用。您听说过厨师做不好菜怪菜刀的吗？”国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长赵勇教授认为，招投标的评价方法包括综合评估法和经评审的最低投标价法等多种方法，无论哪种方法都有一套严格的评价体系和法律规范，都是招投标时的“工具”，关键是用“工具”的人怎么去使用，不能出了问题就习惯性地将责任推给“工具”。

赵勇以故宫博物院招投标事件为例表示，如果采购人的能力能够胜任，通过合理确定采购方式、合理选择采购工具，加强采购合同的管理，即便是故宫修缮这样的高难度采购，在现有的法律框架内采购工作的质量是存在提高空间的。

“如果说整个招投标和政府采购制度设计是失败的话，为什么首都机场、国家大剧院、鸟巢等建筑巍然矗立在公众的面前，而没有像《招标投标法》和《政府采购法》（以下简称“两法”）颁布之前的云南禄昆公路、重庆彩虹桥、九江大坝一样成为豆腐渣工程呢？”赵勇指出，法律制度用于调整人们的行为方式。在招标采购制度建立之前，采购人的采购行为自主性、随意性很强。不能排除会有德才兼备的采购人，充分利用不受限制的采购权圆满完成了的采购任务。但是，如果由于“好人”的存在并以此为基础建立起来的一定是坏制度。“两法”颁布前招标采购领域的乱象恰恰证明了这一点。他建议从区分响应性与履约能力、合理把握竞争程度、还权于采购人、加强招标采购合同管理等方面去完善我国的招投标法律和政府采购制度。

“低价中标带来的弊端，显而易见。但高价中标，也未必就能解决产品伪劣产品问题。畸形的价格折射出畸形的供求关系、法治环境和信用缺失。最低价中标，本意似乎是好的，但却逐渐腐蚀了中国制造业追求品质、勇于创新和形成适当的行业集中度的土壤，也使政府和国企以此作为名义合规的护身符，而不考虑实际履约的可能性和相应后果。”中国价格协会线缆价格分会秘书长、国信招标集团机电事业部部长柏广森建议取消产品招标采用“经评审的最低投标价法”，采用“经评审的平均投标价法”；其中对具有技术和品牌含量的产品招标评分占比不低于30%，可以高于平均投标价中标；完善和细化相关规范性文件的条款设置。

对外经贸大学产品质量与安全法制研究中心主任李俊教授认为，一些企业为了中标，不惜低价恶性竞争，常常以低于成本价投标，供货时为了获取利润，又采取偷工减料、以次充好等方法，提供低质不合格产品，为公共安全领域埋下重大隐患。长此以往，市场无序竞争，恶性竞争，必然“劣币驱逐良币”，形成质量“逆淘汰”。市场价低质次产品盛行，必然会阻碍我国企业走质量发展、品牌发展之路的积极性，也会大大抑制企业技术创新投入意愿，最终影响中国经济转型升级和建设质量强国。“鉴于中国当今市场经济并不成熟，社会诚信缺失突出，低价中标规则在实践中日益显现出不合理性，我认为最佳方案是直接修改完善相关法律条文，核心是确立质量第一、兼顾价格原则，涉及公共安全领域产品的招投标更应如此。”他说。

完善诚信体系和法律制度

除了低价中标之外，违法成本过低也是许多人认为是出现西安地铁3号线电缆质量事件的重要原因之一，由于违法成本偏低，导致整个质量控制体系全部“失灵”，最终酿成了劣质产品大行其道的恶果。

一些业内人士表示，低价不能成为造假的理由，提供合格产品是招投标的前提，也是中标者的义务。之所以会出现造假制劣的现象，源于违法成本太低，应当从加强行业自律和质量监管、加大违法陈本等方面净化线缆行业的发展，保证工程质量。

“西安地铁事件暴露出了质量管控失灵等问题。”柏广森建议，强化用户质量安全意识，加强到货验收和质量监管，并充分发挥行业到货验收和质量监管服务机构的专业性，推行第三方验货检验和重点产品监造模式。鼓励采用报价成本分析方案，推行标的价方式评标，并将电缆相关技术规范和设计要求纳入合同文本予以监督等，都是切实防范不合格电缆流入工程项目的有效举措。中缆在线作为电线电缆行业第三方技术与价格咨询服务机构、到货验收和质量监管服务专家，近年来，接受委托，协助多个重点工程项目进行电线电缆的生产监造和到货验收，现已备受用户关注与信赖。

胡良健则认为要从原材料质量把控和市场净化两个方面来提升线缆产品质量，确保工程项目用到优质产品，加大线缆原材料的质量抽查力度，比如PVC等主要材料，主材料的质量问题会影响线缆产品的质量，还要加大治理市场乱象，尤其是价格乱象。

李俊表示，招投标是保障工程质量、维护公共安全的第一核心环节。在现行制度环境下，严把中标产品质量关，首先需要采用一些具体办法，切实落实现行法律“最低投标价不得低于成本”这一投标否决事项。比如可以请行业协会提供投标产品的正常成本信息，或请市场中介服务机构对投标产品成本进行分析评估，提供参考成本信息，并将这些信息作为评标的重要依据。其次招投标文件中对产品的技术标准、质量要求、检验方法尽可能明确化、具体化。第三是中标后供货、施工使用环节，要严格落实相关人员责任，切实严把产品质量验收关。西安地铁问题电缆的曝光，举报人居功至伟，就是例证。但其中的曲折也表明，有效落实质量安全举报奖励制度，建立便利、畅通的举报渠道，严格为举报人保密，严惩打击报复举报人行为，也至关重要。

专家们一致认为，要从根本上减少或杜绝西安地铁“问题电缆”现象的发生，必须立足于制度建设，特别是需要完善我国的法律制度，形成长效机制。既要完善市场竞争规则，体现优质优价基础上的优胜劣汰，形成良性市场竞争秩序；又要加大质量违法行为的惩罚力度，特别是在民事责任领域扩大惩罚性赔偿的适用，让质量违法者“得不偿失”。同时，加强质量信用体系建设，落实对失信企业的联合惩戒，并让企业质量信誉影响购买人的购买决策，最终激励约束企业注重质量、注重品牌，减少质量违法行为，才能最终保障质量安全。

 

附：原文链接

http://epaper.cqn.com.cn/html/2017-03/28/content_83658.htm?div=-1

转载

中国经济网：http://www.ce.cn/cysc/zljd/yqhz/201703/28/t20170328_21486875.shtml

新浪财经：http://finance.sina.com.cn/roll/2017-03-28/doc-ifycspxp0127914.shtml

中国质量新闻网：http://www.cqn.com.cn/zgzlb/content/2017-03/28/content_4099915.htm